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我国区域5G产业政策比较研究——基于政策目标、

日期:2020-06-29 16:41
 
 

  [目的/意义]随着5G商用在全国各地渐次展开,地方政府的产业政策对当地5G发展的影响日益凸显。比较分析不同地区5G政策的差异对于促进各地区5G协同发展至关重要。[方法/过程]对2018年以来23个省市643条5G政策条款编码构建数据库,从政策目标、政策工具和政策执行三方面选择20个政策变量,应用二元逻辑回归方法比较东中西部地区5G产业政策差异。[结果/结论]研究发现:现阶段我国地方政府出台的5G政策主要以任务导向型政策目标为主,供给型政策工具过多,需求型政策工具不足,东中西部地区在扩散导向型的政策目标和政策执行力度方面存在显著差异,需要进一步加强政策的因地制宜,因业施策。研究发现将为地方政府完善5G产业政策提供参考,也为揭示以5G为代表的新兴技术政策体系结构与变迁规律提供佐证。

  本文系研究阐释党的十九大精神国家社会科学基金专项课题项目“推动新一代信息技术与制造业深度融合研究-基于新时代和新工业革命的视角”(编号:18VSJ054)研究成果之一;本文系北京市社会科学基金规划项目“基于大数据的北京市共享单车产业监测与发展趋势研究”(编号:17YJB018)研究成果之一。

  第五代移动通信技术(5G)以全新网络架构,数十倍于4G的峰值速率、毫秒级的传输时延和海量的连接能力,正在开启万物泛在互联、人机深度交互、产业跨界融合的新时代。近年来世界各国积极发展5G网络技术,试图在5G领域赢得先机。2018年11月和12月,美国国家安全委员会和美国国际战略研究中心相继发布报告[1],指出5G技术将对未来几十年的国家安全和经济产生影响,强调将5G地位提升到国家安全的高度。2019年4月,美国总统特朗普发表5G部署战略讲线G竞赛是一场美国必须要赢的比赛,将释放更多无线频谱并简化通信设施建设许可,在5G领域获得领导地位”。2019年4月,韩国政府发布旨在实现创新发展的《5G+战略》[3],计划投资30万亿韩元(约1800亿人民币),到2022年建成一个全国性的5G网络,给予运营商5G网络投资2-3%的“税收抵免”,重点发展5项关键服务,扶植10个行业的5G应用,到2026年力争占据全球15%的5G市场份额。中国早在2013年2月即由工业和信息化部、国家发展和改革委员会协同科技部共同成立了IMT-2020(5G)推进组,参与全球5G标准的制订,2016年7月发布的《国家信息化发展战略纲要》[4]提出要积极开展5G技术的研发、标准和产业化布局,2019年6月,工业和信息化部面向多家运营商发放5G商用牌照[5],宣告中国5G商用部署正式启动。在国家政策指引下,2019年,河南、北京、浙江等地方政府纷纷出台促进5G产业发展的相关政策,力图统筹推进5G网络部署,推动5G产业生态和融合应用发展,打造地区数字经济增长新动能。

  既有研究指出:信息通信技术属于通用目的技术(General purpose technology,GPT),具有广泛适用和创新互补的特点[6],不仅可以推动其他专有技术的不断发展,还能对众多产业的现有产品或潜在产品产生渗透或替代效应[7]。作为新一代信息通信技术的代表之一,5G的技术演进也有着移动通信技术十年为周期,渐进升级、代际跃迁的特点。鉴于5G的产业应用与生态构建均以网络基础设施的建成为基础,政府的政策指引对于加快5G网络商用部署起着重要的作用。全球范围看,类似中国这样,在短短一年多时间,地方政策相继出台,推动5G发展的情况较为罕见。虽然国外学者已有5G频谱分配与管理[8]、网络中立政策与5G服务潜在矛盾[9]的初步分析,但还欠缺针对特定国家的5G政策研究。从国内文献检索看,已有一些学者针对全球5G产业竞争态势与中国的机遇[10],中美贸易摩擦对5G发展影响[11]等进行了探讨,但系统梳理并比较我国地方政府5G政策目标、政策举措的公开研究尚为空白。由于5G的商用分阶段在不同城市开通,地方政府政策将直接影响区域5G产业的发展,比较并总结各地5G先行政策经验尤显重要。为此,以2018年以来各地出台的5G政策文本为对象,通过构建的政策目标-政策工具-政策执行分析框架,应用政策文献分析方法展开研究,为地方政府完善5G产业政策提供参考,也为揭示以5G为代表的新兴技术政策体系结构与变迁规律提供佐证。

  本文所称的5G政策专指由各地方政府发布,为加快5G商用,培育新的经济增长点,促进经济高质量发展而出台的具有行政或法律约束力的文件的总称。政策文献的量化分析旨在应用文献计量、文本内容分析等方法,通过规范地抽取、测度政策文献中的若干重要变量,揭示政策目标、政策主题及潜在影响,帮助政策制定者或研究人员从宏观层面把握政策发展趋势,明晰政策体系结构[12]。随着技术创新速度的加快,技术创新复杂度的提升,国家技术创新体系下政策设计如何能更好地匹配政策目标成为政策研究人员关注的焦点,从早期的政策目标-政策工具两维框架[13]发展到近年来逐渐流行的政策目标-政策工具-政策执行框架[14],研究聚焦仍然是回答政策设计中“做什么”,“怎么做”和“谁在做”3个核心问题。

  “做什么”即政策目标,是政策力图达到的效果与价值。众多研究指出:政府的产业政策目标导向影响技术的演进与应用发展节奏。根据创新系统与政府层面交互的不同,Ergas等[15]将技术创新政策目标分为任务导向型(mission oriented)和扩散导向型(decentralization oriented)两类。前者强调技术创新旨在实现国家设定的目标,强化国家的国际竞争地位,因此由政府部门集中决策、实施、评价并分配技术创新资金,优先发展具有战略重要性的前沿技术;后者则较为看重技术能力向产业范围的扩散,技术研发倾向于由行业协会或研究机构主导,政府主要通过教育、技术标准化、产学研协同创新等环境营造促进新兴技术能力的扩散。5G是一种典型的前沿技术创新,中国信息通信研究院2017年6月发布的《5G经济社会影响白皮书》[16]指出,5G商用不仅要构筑新型网络基础设施,还将与实体经济多领域深度融合,支撑经济高质量发展,因此,发展5G兼具任务导向与扩散导向的双重目标。

  “怎么做”即政策工具,是实现政策目标的策略、举措和机制的多元组合,是连接政策目标与政策执行结果的纽带。已有的研究文献,分别从权力来源[17]、结构形态[18]、工具用途[19]等视角对政策工具进行分类。在科技创新政策领域,罗斯威尔(Rothwell)和赛格菲尔德(Zegveld)[20]主张,政府在制订新兴技术创新政策时应兼顾技术推动与市场拉动,并将政策工具分为供给型、环境型和需求型三类。供给型政策工具指政府通过对技术提供方资金、人才投入和技术支持等举措的扶持,促进技术生产要素的有效供给,推动5G技术成熟与产业发展;需求型政策工具指政府着眼于市场需求侧的培育,通过财税优惠、政府采购、示范推广和宣传动员等举措,激发5G用户端的市场活力;环境型政策工具不强调单独刺激供给或需求,而是通过目标规划、标准规范等手段营造有利于创新技术成长的市场环境和制度环境,促进5G技术和产业的发展。不少学者已按照这一政策工具分类,对人工智能[21]、智慧城市[22]等前沿技术创新与应用政策展开研究,证实其可行与有效。

  “谁在做”即政策执行,是政策行政或法律效力的直接体现,能够反映政策发布者通过政策实施期望达到的效果。政策执行通常由中央和地方政府机构承担,政策执行的力度可以通过政策文件颁布机构的行政级别来展现,一般而言,政策发布机构级别越高,政策执行力度越大[23]。本文的研究侧重于地方政府层面的5G政策比较,可以将不同级别的政策发布主体进行编码,结合政策目标和政策工具的分析,量化各地政府对政策后续执行的影响。

  为综合比较2018年以来全国地方政府出台的5G政策异同,本文从政策目标、政策工具和政策执行三维度构建分析框架,如图1所示。

  基于各地5G产业政策文件的实际情况,首先,在政策目标维度,借鉴Ergas等[15]的分类同时考虑5G分阶段实施的特点,将5G的任务导向政策目标界定为网络建设和应用发展两个子变量,其中,网络建设目标指5G无线、传输与核心网络的部署以及配套基础设施如智慧杆塔的建设;应用发展目标指5G技术在现代农业、智能制造和公共服务等行业领域的深度应用。将5G的扩散导向政策目标界定为完善标准与制度、建设5G体系、打造规模产业、开发5G应用和促进产学研协同五个子变量。其次,在政策工具维度,参考罗斯威尔等[20]的界定,将5G的供给型政策工具界定为政府通过加强关键技术投入、5G人才培养,基础设施建设和公共平台服务等7类措施促进5G技术的成熟演进;将环境型政策工具诠释为政府通过税收优惠、金融支持、目标规划和法规管制等6类策略性服务营造5G产业蓬勃向上的发展环境;将需求型政策工具确定为通过政府采购、鼓励外包、示范推广、贸易管制等5项举措作用于市场,进而拉动市场需求,加快技术的应用落地。最后,在政策执行维度,效仿张国兴等[23-25]的做法,将5G政策的发布机构分为四个层级,分别是省(直辖市)政府、省(直辖市)委办局、市政府和市委办局。

  在此基础上,借鉴Wang等[26]对中国创新政策目标、工具和执行变量构建的做法以及5G技术特点,将表征政策目标、政策工具和政策执行的子变量代码、名称及描述整理如表1所示。


   
 

 


 

 

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